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第八章　一人ひとりの生存と地球規模の社会保障に貢献するＯＤＡの提言
　　アジア太平洋資料センター（ＰＡＲＣ）

　　　1　日本のＯＤＡの進むべき方向性

　私たちは、日本のこれまでのＯＤＡのあり方には様々な問題があると考えている。
　いま、地球上では、援助をする側も、される側も、グローバル化という大波に飲まれつつある。
　グローバル化は東側陣営の崩壊とともに加速度的に進展し、人、モノ、カネ、情報の国境を越えた大規模移動、市場経済の世界化というかって人類社会が経験したことのない事態を生み出しつつある。
　とりわけ、いわゆる発展途上諸国では、市場経済が社会の隅々まで浸透し、人々を競争的市場経済のルールに巻き込みつつある。
　その結果、市場経済の強者がますます富と権力を集中する傾向を生み出している。
　草も木も水も土もすべてが商品経済に巻き込まれ、安寧な共同体も、人々に恵みを与え続けてきた自然も、失われつつある。
　自由な市場経済の名のもとに環境が破壊され、人々の主要な食料の生産が軽んじられ、保健や教育など「非採算部門」への補助金もカットされている。
　世界は未曾有の数の貧者を生み出し、世界規模でも一国内でも貧富の格差が広がり、大量失業状態は解決されることなく、感染症が広がり、地域の紛争、民族間の紛争が頻発し、難民、国内・域内避難民もあとを絶だない。
　こうしたグローバル化の時代に、これまでの「援助観」は捨て私たちは、日本の掲げてきたＯＤＡの国際人道主義をいまこそさらに強調する必要があると考える。
　ＯＤＡはもっぱら、この地球上で、明日を生きることすらおぼつかないもっとも貧しい人々の生存を保障するために使われるべきであると考える。
　私たちは、ＯＤＡを地球上の隣人たちのための生存保障であり、彼らが恐怖を抱くことなく暮らせる人間の安全保障であると位置づけたい。
　そのために、私たちは日本のＯＤＡが次のような点で方向転換していくべきであると考える。

　【方向転換1】人々の平和的生存権確立のためのＯＤＡへ

　日本国憲法前文には、「われらは、全世界の国民が、ひとしく恐怖と欠乏から免かれ、平和のうちに生存する権利を有することを確認する」とある。
　これは、世界のすべての人々が安寧に生存しうる権利を有している（平和的生存権）ことを認めたものである。
　一方、日本国憲法第九条は、戦争の放棄および交戦権を否定した世界に誇るべき先駆的内容を保持しており、それこそが平和的生存権を保障する基礎になっていると考える。
　私たちは、日本のＯＤＡは、こうした人々の平和的生存権確立のためにもっぱら用いるべきであることをまず提唱したい。
　二〇〇三年に改訂されたＯＤＡ大綱は、ＯＤＡを平和構築（紛争の予防、平和の定着、復興支援など）に用いるとしている。
　紛争防止としての貧困削減辛格差是正への取組みから、紛争下の緊急人道支援、紛争後の平和の定着まで、平和構築のために援助を継ぎ目なく機動的に行うことが、重点課題として新たにＯＤＡ大綱に盛り込まれた。

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　平和憲法を有する日本がこのような取組みを行うことは重要であるが、平和構築に真に寄与できるためには、軍事紛争や占領・戦争状態において一方の当事者の側に身を寄せていてはならないことを肝に銘じなければならない。
　その意味で、イラクに対する米・英軍の攻撃およびその後の占領を支える役割を担った自衛隊派遣と対イラク支援は、平和構築とはなりえない。
　日本のＯＤＡが平和的生存権を重視するのなら、○二年九月にアメリカが発表した「国家安全保障戦略」にもとづく「テロとの戦争」に協力するものではないことを明確にすべきである。
　また、ＯＥＣＤ（経済協力開発機構）のＤＡＣ（開発援助委員会）「上級会合」は、○三年一〇月に『テロリズム防止と開発協力』
(A Development Co-Operation Lens on Terrorism Prevention: Key Entry Pointsfor Action)
という政策文書を公表した。この文書は、ＯＤＡの定義を見直し、これまでの貧困根絶に加えて、安全保障・治安などを目的とする援助も可能にしようとするものである。
　この方向でＯＤＡが定義づけられた場合、ＯＤＡの質と配分が大きく変えられる可能性がある。
　その結果、貧困削減や感染症対策などの社会開発が疎かにされ、安全保障や治安という名目で人権侵害が正当化されるなど、強圧的な政権への援助が増え、人々の、特に貧しく社会的に脆弱な人々の暮らしに甚大な影響が生じることが懸念される。
　私たちは「ＯＤＡ再定義」について、貧困根絶というＯＤＡの意義を尊重する立場からはっきりと反対する。
　また、日本政府に対しても、この見直しに反対し、より積極的に「ミレニアム開発目標（ＭＤＧ）などの目標達成のため自らも努力しつつ、他の援助国へも働きかけることを求める。

　【方向転換2】貧困からの脱却と格差を生み出す構造を変革するためのＯＤＡへ

　言うまでもなく、人々は好きこのんで恐怖と欠乏の状態におかれているわけではない。
　こうした恐怖と欠乏の状態はほとんどの場合、人為的につくられたものである。
　この地球上には、残念ながら人々を貧困や恐怖に追いやる構造か存在している。
　民族、宗教、出自、性、年齢、階層などの理由で人々は差別され、貧困に追いやられ、職を失い、病気に感染し、教育の場から阻害され、生存すらおぼつかなくなる。
　グローバル化は、こうした「貧困化のプロセス」を加速化している。
　私たちは、貧困はただ単に「モノがない」といった低所得に起因する静態的状況ではなく、経済的、政治的、社会文化的に剥奪されるプロセスであるという認識に立って新たなＯＤＡ齟を確立すべきであると考える。
　この観点から、日本のＯＤＡは、次のような目的に対して優先的に用いられるべきである。
　�@政治経済、社会文化的に剥奪される状況におかれ、生存すらおぼつかない人々が、そうした状況から脱するため。
　�Aもっとも貧しい人々、もっとも差別回札阻害された人々、身体的・精神的な障害ゆえに暮らしの立ちいかない人々の救済のため。
　�Bこうした人々を生み出す構造あるいは貧困化の構造がなくなり、ＯＤＡを不要とするプロセス促進のため。

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　【方向転換3】地球規模の社会保障のＯＤＡへ

　私たちは、世界のすべての人々が安寧に生存するためには、国家や国境を越えた地球的な保
障・保護の枠組みが必要だと考える。ＯＤＡも国家枠や狭い意味の国益にとらわれるべきではな
いと考える。
　二一世紀における援助は、国家や国益にとらわれぬ地球規模の社会保障の役割を果たすことに徹すべきである。
　二〇〇〇年の国連総会は「ミレニアム開発目標（ＭＤＧ）を定め、国際社会に積極的な取組みを要請した。
　ＭＤＧは、援助供与の対象となる地域住民の内発性、固有の文化を尊重しながら、極度の貧困と飢餓の撲滅、普遍的初等教育の達成、ジェンダーの平等の推進と女性の地位向上、幼児死亡率の削減、妊産婦の健康の改善、ＨＩＶその他の感染症の蔓延防止、環境の持続可能性の確保などを共通の目標に定めた。
　貧困層をターゲットとする時、必ずしも対象国のＧＮＰでは計れない国内の地域間格差、階層間格差まで視野に入れた、きめ細かな方策が必要となる。
　日本のこれまでの国別援助計画は、マクロ経済指標にもとづいて援助方針を立てているが、上記目標を達成するには、人回開発指標ならびにその国内の社会発展状態をよく見極める必要があり、その意味で相手国のＮＧＯならびに対象国で活動している日本のＮＧＯおよび国際ＮＧＯなどからのインプットが重要である。
　ＤＡＣによる日本のＯＤＡに対する評価
（(The OECD Development Assistance Committee, Peer Review of Japanese Development Co-operation, Dec., 2002)も、この大綱改訂に関して、ＯＤＡの本来の開発目標が狭義の国益に従属させられてはならないという趣旨の警告を発している。
　ＪＩＣＡ（国際協力機構）の緒方貞子理事長は、「日本の国益とは近隣の国々から信頼されることです」という趣旨の発言をしているが、「近隣の国々の人々から信頼される国になること」という意味でこの発言を支持する。ＯＤＡを狭義の国益追求のための外交ツールとして利用するかぎり、貧しい国々や軍事支配下にある国々の人々からの信頼をうることはできない。ＯＤＡ受入諸国の市民社会の批判的な意見にも率直に耳を傾けることは、ＯＤＡが本来の目的を達成するうえで重要である。

　【方向転換4】社会・経済・政治的弱者のためのＯＤＡへ

　すでに述べたが、○三年八月に閣議決定されたＯＤＡ大綱は、
　「我が国ＯＤＡの目的は、国際社会の平和と発展に貢献し、これを通じて我が国の安全と繁栄の確保に資することである」という表現で始まっている。
　地球社会の共通目標よりも「我が国の安全と繁栄」を強調している。
　五〇年間のＯＤＡの実績から判断すると、長期にわたって引き下げられてきた借款のタイト比率が近年再び拡大しているなど、日本経済ひいては日本企業の利益を優先する方向で考えられているのではないかと懸念される。

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　新ＯＤＡ大綱が「我が国の繁栄」という表現を取入れたのは、不況下の日本の経済界、特に建設業界をはじめとするＯＤＡ関連業界からの声を反映したものであろうと推測される。
　日本のＯＤＡがマクロレベルの経済成長とインフラ建設を重視してきたことは、すでに述べたとおりである。
　『政府開発援助盲ＤＡ』白書（二〇○三年版）』でも、
　「貧困削減における経済成長、インフラの役割を重視してきており、こうした考え方を国際的な議論においても主張してきました」と、あえて述べている。
　かって世界銀行において日本のイニシアチブで『アジアの奇跡』という調査報告書を出し、そのなかでアジアの経済成長を賛美したが、その直後にアジア通貨・金融危機が起き、対外依存によって達成される経済成長の危うさが露呈した。
　特にインドネシアにおいては、この通貨・金融危機は三三年間にわたって軍事独裁の座にあったスハルト政権の崩壊をもたらした。
　スハルト政権下のインドネシアは日本のＯＤＡの最大の受け手であった。
　日本のＯＤＡ五〇年は、マルコス政権（フィリピン）やスハルト政権のような開発独裁政権と結びついて、大規模な国家プロジェクトを優先させてきたこと、そのなかで多くの人権抑圧、地域住民の生活破壊、環境破壊に加担してしまった歴史を反省しなければならない。
　このインドネシアの事例からしても、マクロレベルの成長路線を最重点におくＯＤＡ政策はやめるべきであり、本当に援助を必要とする社会・経済・政治的な弱者を主体にしたきめ細かなＯＤＡ政策への大胆な転換が必要であると、私たちは考える。

　　　2　私たちの提案 top

　以上の基本的な考え方にもとづき、私たちは次の八項目を当面の具体的提案とする。

　【提案1】ＯＤＡ基本法の制定を

　日本の外交政策の重要な柱であるＯＤＡは、その立脚点を閣議決定という行政手続きで定めた「ＯＤＡ大綱」に置いているだけで、法律面での裏付けがない。
　これは、国民が選んだ代表によって構成される国会の関与を排除するもので、納税者である私たちの意向を反映する仕組みになっていないことを意味する。
　すでに日本のＮＧＯは何度となくＯＤＡ基本法の制定を求めているが、いまだに実現していない。
　私たちは、ＯＤＡの基本理念、実施機関、政策決定過程、予算配分原則、実施原則などを細かに規定したＯＤＡ基本法の制定をあらためで求める。

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　【提案2】「国際援助省」の設置を

　現行のＯＤＡ実施体制は、大きくは外務省、ＪＩＣＡ（国際協力機構）、ＴＪＢＩＣ（国際協力銀行）と三分され、さらには多くの省庁がかかわるため、省庁の縦割りの弊害や複雑な決定過程など、一貫性を欠くＯＤＡ政策や非効率な実施が批判の対象の一つとなっている。
　これを克服するために、ＯＤＡ関連業務を「国際援助省」に一元化することでＯＤＡの実施の透明性と政策的な整合性をはかるべきである。
　現在の一〇を越す省庁による実施体制は、省益による弊害と不透明性をもたらしている。
　そのうえ、外務省も含めて担当者は二〜三年で交代してしまうために、対象国に関する知識の蓄積、開発の人材育成ができていないことから、コンサルタント依存という結果をもたらしている。

　【提案3】援助する側・される側双方住民の参加を原則に
　様々な影響を受ける日本からのＯＤＡに対して、被援助国住民がその政策に関与することはほとんどない。
　また、日本の住民にしても自らの税率郵便貯金など財源にかかわっていながら、政策の企画立案にかかわることはない。
　そして、個別プログラムやプロジェクトの多くにおいても、残念ながら被援助国の住民や市民社会の声が届く体制にはなっていない。
　これらの人々にとって参加は権利であり、エンパワメントが援助の基本目的だという観点から、情報公開はもちろん、実質的に参加できる体制・制度をつくっていかなければならない。
　援助国・被援助国住民の双方が真に参画できるＯＤＡであるべきことは言うまでもない。
　被援助国住民が参画できるようにするためには、援助供与の条件として、住民の参画を促すよう供与国が求めるべきである。
　また、外務省や財務省が各種ＮＧＯとの定期協議により、一定程度ＮＧＯ参加の機会を開いていることは評価に値するが、それが本当に政策に反映されうるよう、さらなる努力を求めたい。

　【提案4】債務問題の解決を

　ＨＩＰＣｓ（重債務貧困国）に対して債務救済援助といった不透明なスキームを廃して債務削減に踏切ったことは評価する。
　だが、従来の円借款、特に八〇年代の高金利時の円借款による債務負担から脱出できていない国々に対して、大胆な債務解消の政策が講じられなければならない。

　【提案5】すべての借款を無利子化・無償化へ

　国際社会ならびに日本のＮＧＯからの批判もあって、ＯＤＡに占める借款の比率は徐々に下ってきてはいるか、依然としてＤＡＣ諸国のなかでトップである。
　過去半世紀、円借款は他の融資とともに多くの被援助国に多大な債務負担をもたらし、債務は貧困削減プロセスの重大な阻害要因となっている。
　本来、社会的弱者、最貧困�汲ﾉ向けられるべきＯＤＡがこうした構造的圧迫をもたらしてきた反省に立ち、新たな借款のルールを（イスラーム信用の原則を準用して）次のように明確にすべきである。

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　�@ＯＤＡを構成するすべての借款は、無利子を原則とする。
　�A返済期聞か長期にわたるために、返済完了までの為替差益と差損とは、貸手と借手の双方で公正に分担する。
　�B十分な調査と審査を経たうえに実施される借款である以上、返済完了までの期間、事業による利益と損失はともに、貸手と借手の双方に帰属する。

　【提案6】アンタイド比率を一〇〇％に

　一九九六年にはアンタイド比率一〇〇％であった日本のＯＤＡ（借款部分）が、国内企業・経済界からの批判を受けて、○一年にはアンタイド比率五九・五％にまで後退した（〇三年には九二・〇％）。
　提案5で主張したような借款の無利子化などに加えて、アンタイド比率一〇〇％とすることを条件とすべきである。
　さらに、贈与部分についても、ＤＡＣはアンタイド化の方針を打出し、前述の日本のＯＤＡに対する評価において日本のヒモ付き援助が他の援助国から際立っている点を批判している。
　現在、原則一〇〇％タイトで実施されている贈与部分も、一〇〇％アンタイド化が国際的潮流といえる。
　同時に、これらを単にアンタイドとするだけではなく、可能なかぎり対象国の企業や人材を登用できるようなプロジェクト内容としていくことが望ましい。

　【提案7】実施パートナーにＮＧＯを

　日本のＯＤＡに占めるＮＧＯへの資金供与の比率は、徐々に拡大してはきているが、依然として極度に小さい。
　かつ単年度主義であって、審査に時間がかかり、迅速な対応が困難など多くの弊害が指摘されている。
　ＮＧＯへの資金スキームをもっと大胆に増額すると同時に、長期的な視野をもって活動できるように、日本のＮＧＯの力量を育てていくような方向で転換すべきである。

　【提案8】ガイドラインに効果的な拘束力を

　「環境社会配慮確認のための国際協力銀行ガイドライン」および「ＪＩＣＡ環境社会配慮ガイドライン」が策定されたことは評価できる。
　だが、拘束力のないガイドラインは、絵に描いた餅となりかねない。
　従って、ガイドライン違反への罰則規定を設けること、特に民間部門などにも適用するためのモニタリング体制をとること、あるいはガイドライン策定以前のプロジェクトであっても明白な違反があった場合には必要に応じた補償あるいは修正に積極的に取組むべきことなどを明文化すべきである。

　　＊この文章は、シンポジウム「アジアの人々と語る日本のＯＤＡ五○年」（アジア太平洋資料センター（ＰＡＲＣ）、国際協力ＮＧＯセンター（ＪＡＮＩＣ）、上智大学アジア文化研究所主催、二〇〇四年一〇月九月においてＰＡＲＣが提出した文章の三節と四節に、読みやすくするための修正（改行、用字用語の統一など）や一部訂正を加えたものである。