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第一章　国連の再生をめざして

　1 創設六〇周年を迎えた国連 top

　近年、国際連合（以下、国連と略称）に対する多くの人々の信頼の念が失われてきていることが指摘されている。
　それは国連に加盟した一九五六年当時に、国連の平和を生み出す力にやや過剰な期待をかけたわが国の場合に、特にあてはまるものかも知れない。
　アメリカを主体とした、多くの人が「不必要な戦争」と考えたイラクにおける軍事行動（二○○三年〜　）を、国連が防ぐことができなかったことで、国連を批判している人も多い。
　他方、一九九一年の湾岸戦争の時以来、国連が採択してきた制裁決議を、もっと明確に効力のあるかたちで実行すべきだったとして、イラクのフセイン政権に対して決然たる態度をとらなかったことに失望している人もいる。
　つまり人々は、国連に様々な期待をかけ、異なる注文をつけているのである。また国連への信頼の低下があるというのは、平和を実現する上で国連にもっとやってもらいたいという強い気持ちが根底にあるからこそ、そういう心情になるのだとも考えられる。
　最近の国際社会と国連が、数多くの大きな課題に当面していることは間違いない。
　世界各地に依然として見られる深刻な貧困の問題や環境の悪化が、まず挙げられる。
　二〇〇一年九月一一日にニューヨークとワシントンに起きたアルカイダによる同時多発攻撃以来、各地に広がりを見せているテロリズムの問題や、悲惨な民族対立から生まれるジェノサイド（集団殺害）、さらには紛争から再起した国々が当面している紛争後の平和の定着をめぐるややこしい問題なども、こうした課題の具体的な例といえよう。
　このような一連の課題は、大きくいって三つに分類できよう。
　一つは国際平和と安全をめぐる一連の問題であり、その中には各地の民族紛争、軍縮や核兵器などの不拡散の問題、テロリズムの問題などが含まれている。
　第二の分野は、途上国の開発をめぐる数多くの問題であり、環境の悪化や感染症の広がりなどもその中に含めることができるであろう。
　三つめの分野は、人権をめぐる多くの問題であり、国境を超えた様々な脅威から、個々人をいかに守るか、戦争犯罪などを裁く新しい裁判制度をどうつくるか、いったん崩れた民族間の相互信頼をどのように再構築するかなど、考えなければならない事柄が多い。
　こうした課題への国連の対処ぶりは、国際社会全体が当面している地球的規模の問題（グローバル・イシュー）の一部である。
　人類の生存を脅かす課題にどう対応するかということは、グローバル・ガバナンスとも呼ばれ、一国だけでは対応できない問題は、明らかに増大する一方である。
　国連についていえば、当面する困難や障害の大きさのあまり、その試みが挫折に終わったこともままあった。
　国連やその関連機関の努力は、短期的にはなかなか実を結ばないことが多い。
　しかし長期的に見ると、国連はかなりの成果を収め、国際社会全体をよい方向に向かわせるのに、積極的な役割を果たしているといえるのであるまいか。
　客観的なバランス・シートをとってみるのは難しいが、一方では国連活動に進展と進歩が見られるとはいえ、他方では挫折や困難に遭遇してきたし、国連憲章が理想として掲げた目的や原則に照らしてみると、まだまだ道遠しとの感があるのも正直なところである。

　2 国連の理想と現実 top

　こうした中にあって、国連を現代の地球的な課題に、より適切に対応できるような国際機構に育てあげ、強化するための方策が論じられてきている。
　特に国連創設六〇周年を迎えた二〇〇五年、またわが国にとって国連加盟の五〇周年を迎えた二〇〇六年は、国連を考える上での大きな節目であり、よい機会であったといえるであろう。
　国連は、超国家的な性格をもった世界政府や世界連邦とは違って、これを構成する加盟国全部の意思に基づいた、基本的には自発的な国際協力の枠組みである。
　そうである以上、国連の成否を決める鍵は、なんといっても加盟国が握っている。
　とりわけ安全保障理事会（以下、安保理事会と略称）における米・英・仏・ロ・中の五常任理事国や、中小国の中でも活発に国連で外交を展開している複数の国々の影響力は大きい。
　なかでも決定的に大切なのが、アメリカの国連における役割である。国連とアメリカとの関係は、国連が創設された一九四五年以来きわめて錯綜したものであった。
　一九四五年にルーズベルト大統領やトルーマン大統領が見せたように、アメリカは時として、国連を美化し、いままでの権力政治に代わるものとしてその重要性を強調しすぎる傾向があった。
　アメリカが参加しないままで終わった国際連盟の悪夢を追いはらい、国連の新しい可能性をアメリカ国民に印象づける必要があったからである。
　アメリカは伝統的に、ヨーロッパ的な権力政治に対する嫌悪と不信感を抱いているから、国連の創設時には、これこそアメリカの理想を実現する絶好の手段であると考える傾向が見られた。
　その反面、アメリカは自らの国力を過信し、自分の意思をせっかちに国際社会に押しつけようとしたり、またその逆に国連を無視して一方的に行動する傾向を見せてきた。
　国連総会における多数派の行動に対して、少数派として強い反発や抵抗を示すこともしばしばであった。
　国連憲章の掲げる高い理想と目的や美しい原則の数々と、国連の具体的な行動やその背後に見え隠れする各国の利害、計算、思惑との間には、大きなギャップが存在する。
　国際社会における理想と現実の乖離（かいり）は、おそらく国内政治における理念と現実の矛盾よりも大きい。
　この乖離（かいり）をどのようにうずめていくかは、世界の人々にとって、永遠の課題ともいえる。
　国連の場では国際関係の原則についての合意がしばしば成立するが、具体的な問題になると各国の政策や態度の違いがはっきりと現れてくることがきわめて多い。
国連においてわれわれは、原則についての合意や、規範とかルール、条約づくりをめざして努力しなければならないが、それに満足してよいのではない。
こうした原則が現実の場で、どのように解釈され適用され実行されていくかを厳しく見守らなければならないのである。

  3 ミレニアム宣言 top

　世紀の変わり目の二〇〇〇年九月、国連加盟国の首脳レベルによる特別総会がニューヨークで開催された。
　そこで各国の首脳は力強く国連憲章への信頼の念を述べ、国連を、「より平和で繁栄し、また公平な世界をつくるための不可欠な基礎である」と宣言した。
　個々の社会におけるそれぞれの個別的な責任のほかに、「われわれは、グローバルなレベルで人間の尊厳、平等と公正の原則を守る集団的な責任をもっている」とも述べた。

注目されるのは、一九四五年に発効した国連憲章が、主権をもつ各加盟国の間の国際的な協力について述べているのに対し、「ミレニアム宣言」においては国際紛争だけではなく、国内紛争にも触れることが多い点である。 　例えばこの宣言は、「われわれは過去一〇年間において五〇〇万人以上の生命を奪った各国間の、ないしは各国の国内における、戦争の惨禍から、われわれの国民を救うのに努力を惜しまない」と述べている。 　国民の意思に基づいた「民主的また参加型のガバナンス」こそ人権を守るものであるという言葉もある。 　さらに、問題が起きてからそれに対処するのではなくて、予防的に行動することの重要性や、国連による平和維持活動だけではなく、紛争後のいわゆる平和構築の重要性などについても強調している。 　こうした点は、同じ年の八月に発表された「ブラヒミ報告」（第6章参照）の影響をうかがわせる。 　また各加盟国に対し、一九九八年にローマで採択され、集団殺害（殺戮）罪や戦争犯罪について規定している国際刑事裁判所規程に署名し、それを批准するように勧めている。

出典：国連ハイレベル委員会報告(世界銀行、ウプサラ大学およびオスロ国際平和研究所のデータに基づきコロンビア大学Ｍ.パンフレース作成の資料) 　　　　　　　　　　　　図2　貧困と内戦の関係

　「ミレニアム宣言」は開発の重要性を強調している。そして「ミレニアム開発目標」を具体的に規定している。
　その中で重要なのは、地球上に一〇億人以上いる、一日の所得が一ドル以下の人々の数を二〇一五年までの一五年間に半減することや、飢えに苦しんでいる人々の数を半減する目標などである。
さらに二〇一五年までに男女の差別なく、すべての児童が初等教育を終えることができるようにする目標も掲げられている。
同じように二〇一五年までにＨＩＶ／エイズの広がりを食い止め、それを後退させること、マラリアその他の主要な病気を後退させることも謳っている。
　このように「ミレニアム宣言」は、国連を構成する国々の関心が、政治問題だけでなく経済・社会面や、人道・人権に絡まる問題に次第に広がりつつあることを示している。
　一応、国家主権の尊重や内政不干渉の原則など、在来からの国際法の原則は掲げているが、国際問題だけでなく各国の国内問題もまた、国際社会にとって大きい関心事になっていることを明らかにしている。
　一九四五年に採択された国連憲章に比べると、国連の関心領域はいま明らかに広がっており、人権や平和に関しては一国内で起こることも国際社会の関心事になっていることを示していて興味深い。
　加盟国代表による妥協の産物というより、国連総会議長を中心にまとめられた文書らしく、「ミレニアム宣言」は、簡潔に新世紀の中心的な課題をえぐり出している。

　4 ハイレベル委員会の報告 top

　そしてこのような多様化する脅威から守られなくてはいけないものとして、国家の安全保障とともに、個々の人々の「人間の安全保障」があることを忘れてはならない。
　六〇年前に採択された国連憲章も、その前文が示すように、「基本的人権と人間の尊厳および価値についての信念を確認する」ことや、「より大きな自由の中で社会的進歩と生活水準の向上を促進する」ことをめざして起草されたものであった。
　しかし、憲章の中で萌芽的に述べられた一連の理念が、さらに大きな広がりを見せているのが現代であることを、ハイレベル委員会は指摘する。
　それによると人類に対する脅威は次のように分類されよう。
　�@経済的・社会的脅威（貧困、感染症、環境破壊などを含む）
　�A国家間の紛争
　�B国内における紛争（内戦、ジェノサイド、その他大規模な残虐行為）
　�C大量破壊兵器（核・放射性・化学および生物兵器など）
　�Dテロリズム
　�E超国家的な組織犯罪
　こうした脅威は国境を無視して広がるだけでなく、相互に関連しており、それに対しては世界的、地域的、ないしは国家的など異なるレベルで対処しなければならない。
　どんなに強大な国であっても、一国だけの努力によってそのすべてに対処し、こうした脅威を免れることができると思うのは幻想にすぎない。
　ハイレペル委員会が強調するのは、こうした脅威は、それが現実に襲いかかってきてから対処するのでは遅すぎるので、それが世界のどこで現れるとしても、素早く予防的な対応措置をとるのが必要であるという点である。
　国内的にも国際的にも先見性をもって弾力的なリーダーシップをとることが要請される。
　ＨＩＶ／エイズのような感染症に対してであれ、核テロリズムに対してであれ、予防的な措置の必要性は強調されすぎることはない。
　さらに、経済的・社会的な発展こそ、これらの脅威に対処するために欠かせない基盤である。
　こうした発展こそが国内紛争を阻止することにつながるし、環境の悪化やテロリズムや組織犯罪がはびこる温床を破壊することにもなりうる。
　このような地球的な見地からの対処ぶりが要求されているのであり、サンフランシスコの国連創設会議でトルーマン大統領が述べたように「われわれは自分たちの力がどんなに強大だとしても、いつでも好き勝手に行動する自由を、自ら否定しなければならないことを認識しなければいけない」のである。
　ハイレペル委員会報告はさらに、「根底にある権力の現実を無視するような勧告は、失敗や無意味に終わってしまうだろう。
　しかしながら単にむき出しの権力の分布を反映したような、また国際的な原則を強めるように努めないような勧告は、国際的な行動を変えるのに欠かせない広範な支持を得ることはできないであろう」と述べ、現実をきちんと見つめつつも、理想を忘れない視点が必要なことを強調している。
　この報告書の特徴は、個別的な勧告にあるというより、現代世界の当面する一連の大きな脅威とその相互関連性をはっきり衝いている点であろう。

　5 事務総長の報告 top

　ハイレペル委員会の報告を受けて、アナン事務総長は二〇〇五年三月、自らの報告書を公表した。
　それは基本的にはハイレペル委員会報告と一致するものだった。
　事務総長報告の中で注目すべき提言としては、まず過去において何度か国連総会が試みて意見の一致を見なかった「テロリズム」の定義づけを勧告していることである。
　アナンは、大勢の人々を脅かす目的をもって、ないしは国際機関や政府を脅かす目的をもって、一般市民や非戦闘員に対し殺害または重大な危害を与えることを意図している行為を「テロリズム」と名付ける、そしてこの定義を含む包括的テロ条約を締結するよう提案した。
　テロリストの動機によって、民族独立運動のためのテロなどを是認されるべきものとして、そうでないものと区別するのでなく、テロという行為そのものがもたらす非人間性に焦点を定めて判断しようと提言したのである。
　アナンは、紛争予防の重要性を力をこめて強調しながらも、紛争の予防や平和維持のほかに、紛争後における平和構築の必要を力説している。
　そして紛争や戦争で破壊された社会を、政治、行政、経済などの面で長期的に支援し再構築しない場合に、紛争が再発する危険が大きいことについて警告する。
　平和構築をしっかり行わない場合には、一度終結した紛争の約半数が再び紛争状態に戻ってしまうことに注意を喚起している。
　核兵器不拡散条約に参加した非核保有国は、核の平和利用の権限をもっているが、平和利用のための核技術は往々にして軍事目的に転用される。
　それは北朝鮮やイランなどの例にも見られるところである。
　こうした事態を防ぐため、アナン報告では、非核保有国に対して核技術にアクセスする権利は認めながらも、これらの国々はウラニウム濃縮やプルトニウムの分離を自発的に断念する見返りとして、核の平和利用を国際的に保障されるべきであるという提案を支持している。

　6 自衛のための武力行使 top

　武力の行使をどのように見るかは、国連にとって最も困難な問題である。
　国連憲章第二条四項は、国家による武力の行使を一般的には禁止している。
　しかし第五一条には「武力攻撃」が行われた際に安保理事会が行動をとるまでの間、「個別的または集団的自衛の固有の権利」の発動が、許されることになっている。
　ところで、同時多発テロのような見えざる非国家主体による「攻撃」に関しては、それが現実に行われるまでじっと待たなければならないだろうか。
　アナンは、こうした自衛をめざす軍事力が予防的に広範に使用されるのは許されるべきではないと考える。
　しかしながら彼は、ハイレペル委員会と同じく、憲章第五一条の「武力攻撃の発生の場合」とは、すでに発生した攻撃だけでなく、「まさに起ころうとしている攻撃の場合も含まれている」とする。
　とはいうものの、「差し迫っていない脅威に対する武力行使の権限は、予防的行使を含め、もっぱら安保理事会にゆだねられている」として「予防的自衛権」を否定している。
　つまり国家に対する脅威が明らかに「切迫」している場合においてのみ、自衛権の行使が認められるべきであるとして、自衛権の拡大解釈には釘をさそうとしている。
　たとえば外国から自国に向けてミサイルが発射されたとき、ミサイルが自国領内へ落下する前にこれを迎撃することは、憲章第五一条にいう自衛権の行使になるのだが、それはきわめて限定的なもので、安保理事会に報告する時間的余裕もない、せっぱつまった行動を指すものと解釈される。

　7 「保護する責任」 top

　「保護する責任」に関して、ポスト冷戦期の世界につきつけられた一つの問題は、いわゆる「人道的介入」の権利に関するものだった。
　ある国の国民が人道的な危機に瀕している時に、他の国が人道的な目的で、極端な場合は軍事力を行使して、その国民を危機から救うべきであろうか。
　それとも、そうした行為は憲章で禁じられた、国家主権や領土不可侵の侵害を構成することになるだろうか。
　それはイラク北部のタルト人居住地域、ソマリア、ボスニア、コソボなどの問題との関連で、ポスト冷戦期に論じられてきた悩ましい争点である。
　これについては、カナダ政府のきもいりでつくられた委員会が二〇〇一年に、問題の中心を介入する主体から保護の対象としての民衆の利害に移し、その人たちをどのように保護するかという責任の観点を導人した。
　アナン事務総長はある国の国民を保護する第一の責任は、もちろんそれぞれの国に属しているとする。
　そして、もしこの政府が市民を保護することができない場合、または保護する意思がないような場合には、その責任が国際社会の側に移されるべきであると主張する。
　この場合、安保理事会が国連憲章の下に決定をなすべきであり、必要な場合は強制行動を含むことになるであろう。
　また多数の人々が殺害の危険に瀕しているような人道的危機の場合、常任理事国は拒否権の行使を自ら慎むべきであるとアナンは提言している。

　8 安保理事会による武力行使の規準 top

　イラク戦争の苦い経験にかんがみて、アナン事務総長は安保理事会が軍事力の行使を許可する場合、ガイドラインとして次の五つの規準に留意することを求めている。
　第一には、脅威がどれくらい重大なものであるかということ。
　第二には、軍事力の使用がどのような明確な目的の下になされるかという妥当性。
　第三には、すべての平和的手段が試みられて、残された最後の手段かどうかという点。
　第四には、軍事力使用の規模が、それに対応すべき脅威と比べて、均衡するものであるかどうか。
　第五には、軍事力使用の結果に、どれほど成功の確率があるかということ、である。
　アナンはこのような、軍事力使用の際の五つの厳しい規準を、安保理事会が決議のかたちで採択するように勧告し、安保理事会の恣意的な行動に歯止めをかけようとした。
　しかし、このようなルールによって手を縛られるのを嫌った安保理事会は、それを受けて行動する姿勢を、二〇〇六年一〇月現在見せてはいない。

　9 必要な機構改革 top

　アナン事務総長は、国連が新しい時代の要請に応えてその役割を果たすためには、一連の機構改革が必要だとしている。
　まず国連総会については、
　�@議題を短縮し合理化を徹底すること、
　�A委員会や手続き規則の簡略化、
　�B議長の権限を拡大すること、
　�C市民社会の意見を積極的に聴取すべきこと、などに触れている。
　最も注目されるのは事務総長がかなり大胆に、安保理事会の改革に関して勧告した点である。
　改革が必要な理由としてアナンは、安保理事会が国際社会をよりよく代表するため、また国際政治の現状をよりよく反映させるため、またそれによって安保理事会自体にいっそうの正統性を持たせるために、構成の拡大が必要であると論じている。

　10 世界首脳サミットと成果文書 top

　世界首脳サミット（国連特別首脳会議）は、二〇〇五年九月国連本部で史上最多となる一七〇ヵ国以上の元首・首相等が参加して、華々しく開催された。
　そこで採択された「成果文書」（原文は'Outcome Document'であり、厳密には「結果文書」ないし「最終文書」と訳すべきであろう）は一七八のパラグラフからなるきわめて包括的なものである。
　経済社会開発の問題と、平和と安全の問題にほぼ同じスペースを割き、人権や機構改革にも相当のスペースを割いて、盛りだくさんな文書となった。
　しかし準備の最終段階で、アメリカは数多くの修正案を提出して、他の国々を当惑させた。
　またアメリカの反対によって軍縮や核不拡散に関する文言は削られてしまい、空白に終わったことが惜しまれてならない。
　文書全体として世界が当面する問題について未来向きであろうとしているが、総花的な印象がいなめず、集大成しようという意欲のあまり、長文過ぎることも難点といえよう。
　平和と安全の問題、開発に絡まる問題と、人権の問題とが、「成果文書」の三つの柱を構成している。
　この文書はくり返し、これらの国連活動が相互に連関し、支えあう構造になっていることを強調している。
　また「成果文書」は五年前の「ミレニアム宣言」に盛り込まれた目標を再確認し、多くの先進国が二〇一五年までにそれぞれの国民総所得（ＧＮＩ）の〇・七％を開発目的に仕向けることにしているのを歓迎する。
　また平和と安全に関し、各国の間の相互依存が深まっており、脅威の性格が国境を無視するものになったことを強調する。
　大国の立場に留意したのか、安保理事会の改革については、事務総長が踏みこんだ姿勢を示したのに対し、この文書は慎重に憲章の枠内で論じるかたちをとっている。
　国際平和と安全に関して、安保理事会との関連で、国連総会がもっていると考えられる副次的な権限についても、この文書は沈黙を守っている。
　他方、「成果文書」は国連の平和維持活動の改善と強化を求めている。
　とりわけ、紛争終結後の、復旧、兵士の社会復帰、治安の維持、司法や行政制度の確立から本格的復興に至るまで一貫したアプローチが欠かせないことを強調し、統合戦略を助言・提案する機関として「平和構築委員会」の設立を決定した（第6章の「平和構築」の項、参照）。

　11 人権の強化 top

　人権が普遍的なものであるのか、それとも人権に地域的・文化的な差異やゆがみがあるのかについては、国連内外で長く論じられてきた。
　この点について「成果文書」は、「すべての人権は普遍的であり、不可分であり、相互に関連し、相互に依存し、相互に強化しあうものである」と述べている。
　同時に、「国民的・地域的な特徴や、様々な歴史的、文化的、および宗教的背景に留意しなければならない」とつけ加える。
　そして、すべての国は、その政治的・経済的・文化的制度の違いにもかかわらず、すべての人権と基本的自由を促進し保護する義務があるとしている。
　「成果文書」はさらに、国際社会が国連を通じて、民衆をジェノサイド、戦争犯罪、民族浄化、人道に対する罪から守るために、適切な手段を講ずべきであると述べる。
　平和的な手段が不十分な場合、ないしは各国政府がその市民を保護できないような場合は、国連憲章に従い、安保理事会を通じ、またそれぞれの場合に応じながら、迅速に決断力をもって「集団的行動」をとる用意がある、としているのは注目される。
　つまり「保護する責任」に関して、「成果文書」は表現を選びながらも、明確に踏みこんだ態度を示したのである。
　「成果文書」は「人間の安全保障」に関しては、人々が自由と尊厳の下に生存し、貧困や絶望から解放される権利をもつとし、「人間の安全保障」の理念を国連総会の場で検討しその定義づけについて議論していくと述べているだけである。
　ハイレペル委員会が提言した、武力行使の五つの規準を安保理事会によって決定する点についても、なんら言及していない。
　全加盟国による合意文書だから、ハイレペル委員会や事務総長報告のように踏みこんだ、未来向きの勧告を盛り込めなかったのはわかるが、やや腰のひけた印象はいなめない。

　12 人権理事会の設立 top

　世界首脳サミットの勧告に基づいて、国連人権理事会の設立は二〇〇六年三月、総会によって、賛成一七〇、反対四（アメリカ、イスラエル、パラオ、マーシャル諸島）、棄権三（ベラルーシ、イラン、ベネズエラ）により正式に決定された。
　同年六月に初会合がジュネーブで行われ、わが国をはじめ全四七理事国がこれに参加した。
　旧人権委員会と比べると、人権理事会は国連総会が全理事国を直接投票によって選出すること、選出母体が経済社会理事会から総会に移されたこと、年間の会期が六週間から一〇週間以上となったこと、理事国の要件として人権の促進や保護への貢献が盛り込まれたことなどから、より効果ある活動ぶりが期待されている。
　アメリカは、人権理事会の設立を初めは望んでいたが、交渉により生じた妥協を嫌い、設立そのものにも反対投票をしたし、最初の理事国として立候補することさえもしなかった。
　しかし多くの国々は、人権理事会が今や各地域グループによる指名に基づいて、やや自動的に選ばれるのではなく、国連総会による直接選挙によって選出されることになったこと、また加盟国すべての人権の状況が定期的に審査されることになったことを挙げ、人権理事会の発足を歓迎している。
　とはいうものの、国連における人権問題の審議には、どうしても各国の政治的利害が反映してくることから見て、手放しの楽観は禁物であろう。
　国連憲章の第五三条、七七条、一〇七条が触れている「敵国条項」を削除することについては、首脳レベルの文書としては初めてその削除が明確に盛り込まれた。
　これによって、わが国の一部の人たちが気にしていた旧敵国の痕跡は、憲章から取り除かれることになった。
　しかし「敵国条項」に対するこだわりは、北方領土の問題を抱えるわが国のみに見られる現象であり、第二次大戦において連合国と戦ったドイツなど、他の旧枢軸国の世論には見られなかった。
　それは当然のことといえる。というのは、国連加盟を果すことによって、各国は、憲章第四条が規定する「平和愛好国」として、また憲章上の義務を「すべて履行する能力と決意をもつ」ことを、はっきり認定されているからである。
　また一九九五年の総会決議では、すでに敵国条項が死文化しているとされていたのだった。
　そうして見れば、成果文書の「敵国条項」削除決定に、実質的な意味は存在しないと考えられる。
　このほか、信託統治理事会がすでに機能を終了してしまったことにかんがみ、これに関する憲章の条項を削除することも明確にされた。